Complexe bedrijven
Bedrijfsactiviteiten kunnen effect hebben op de leefomgeving, bijvoorbeeld door luchtemissies, geluid, afval, energieverbruik, externe veiligheid en bodemverontreiniging. We zijn Wabo-bevoegd gezag voor complexe bedrijven waar meerdere van bovenstaande aspecten tegelijk spelen. Daarom gaan we in dit hoofdstuk voor deze complexe bedrijven wat uitgebreider in op de vergunningverlening, toezicht en handhaving in vergelijking met de VTH-taken bij de overige kerntaken.
Omgevingsgerichte aanpak
In ons VTH-beleid hebben we vastgelegd dat we meerdere instrumenten inzetten om onze ambities te bereiken, zoals bijvoorbeeld vergunningverlening en een omgevingsdialoog. We willen de risico’s (waaronder overlast, milieuschade, gezondheidsschade, veiligheid) zoveel mogelijk beperken. Complexe bedrijven kunnen een aanzienlijke impact hebben op de omgeving. Regelmatig is de omgeving actief betrokken bij vergunningprocedures, toezicht en handhaving en situaties met veel klachten over overlast. We bekijken in dergelijke situaties hoe we vergunningverlening, klachtenafhandeling of toezicht het best kunnen aanpakken en hoe we het bedrijf en de omgeving erbij kunnen betrekken.
Programma aandachtsbedrijven Aandachtsbedrijven zijn bedrijven met complexe (meervoudige) problematiek, die niet binnen de reguliere uitvoering van VTH-taken kan worden opgelost. Vaak gaat het om een combinatie van ruimtelijke problematiek en een actieve omgeving. Op het totaal van de provinciale bedrijven (ongeveer 230) gaat het om een beperkt aantal (ongeveer 20).
We pakken de problemen op door projectgroepen te vormen met de verschillende betrokken uitvoerders en specialisten van de ODRN, ODRA en VVHH. We werken samen met gemeenten en in een aantal gevallen ook met de GGD. In 2021 startte het programma aandachtsbedrijven. De ODRA trekt dit meerjarige programma. Binnen dat programma kent ieder aandachtsbedrijf een projectmatige aanpak met een eenduidig doel. Er zijn heldere afspraken gemaakt over de vraag wanneer een bedrijf ‘’aandachtsbedrijf’’ wordt, de aanpak, monitoring en bestuurlijke afstemming. Er is een pool van 5 projectleiders die de processen rond de aandachtsbedrijven begeleiden.
We willen hiermee een uniformering en verduidelijking krijgen van de aanpak van deze bedrijven, zodat we sneller kunnen reageren. Net als bij de programma’s Complexe Vergunningverlening (ODRN) en Complexe Handhaving (ODRA) willen we duidelijke sturing vanuit één centraal punt. Hierdoor is het ook beter mogelijk ervaringen te delen en de aanpak verder te professionaliseren.
Omgevingsdialoog De omgevingsdialoog is een relatief intensieve manier om samen tot oplossingen te komen. De omgevingsdialoog is gericht op wederkerigheid en vertrouwen tussen ondernemer, omgeving en overheid. Kennis en ervaringen delen is een belangrijk aandachtspunt om over en weer begrip te krijgen voor de situatie. Doel van de omgevingsdialoog is om vanuit wederzijds vertrouwen een goede balans te vinden tussen de belangen van het betreffende bedrijf (de initiatiefnemer) en de omgeving. In 2021 is deze aanpak geëvalueerd.
Programma vergunningverlening
VTH-beleidsdoelen We hebben in het collegeakkoord en het VTH-beleid dat we in 2019 hebben vastgesteld, extra ambities geformuleerd voor de actualiteit van vergunningen. De doelen en prioriteiten voor vergunningverlening zijn gericht op een goed inzicht krijgen in de actualiteit van alle vergunningen en deze actualiseren als dat nodig is. Een actuele vergunning is belangrijk omdat op deze manier nieuwe normen en regels worden vastgelegd en we hier ook op kunnen toezien en handhaven. Dit draagt bij aan een schone en veilige leefomgeving. In 2020 hebben we extra aandacht besteed aan Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS), energiebesparing en Legionella. Hierover hebben we in 2019 landelijke afspraken gemaakt binnen het Interprovinciaal Overleg (IPO). Wanneer bij een vergunning ook de Wnb en stikstofproblematiek geldt, kiezen we sinds de PAS-problematiek voor een integrale aanpassing: de vergunning passen we pas aan als alle onderdelen op een goede manier kunnen worden opgepakt. Hierdoor staan diverse procedures in de wachtrij. De ODRN werkt volgens een programmatische aanpak om deze taken uit te voeren.
De cijfers: actuele vergunningen Eind 2020 was er (op 1 dossier na) bij alle bedrijven een uitgebreide actualisatietoets uitgevoerd. Door die toets is er een goed overzicht van de actualiteit van vergunningen en daarmee inzicht in welke vergunningen moeten worden vernieuwd en welke de hoogste prioriteit hebben. Een jaar eerder was bij ca. 50% van de bedrijven de vergunningensituatie getoetst.
De toelichting/analyse
Het programma Complexe Vergunning is in 2021 gestart en draait volop. Het aanjagen van actualisaties zorgt voor continu inzicht en focus op resultaten. Hoewel we moeten blijven werken aan het op orde hebben van de basis, constateren we dat we steeds meer inzicht krijgen en grip hebben op werkzaamheden, voortgang en resultaten. Het dashboard dat ontwikkeld is en ‘live’ kan, draagt hier in grote mate aan bij. Zorgen in het programma bevinden zich op het vlak van de continu benodigde capaciteit door onder andere vertrek en uitval van medewerkers en gelijktijdig meer milieu-aanvragen. Ook blijkt het lastig om bedrijven in beweging te krijgen om informatie tijdig aan te leveren. Tot slot hebben we te maken met onzekerheid maar vooral complexiteit en afhankelijkheid van het stikstofdossier.
Stikstof en complexe bedrijven We hebben afgesproken dat we geen Wabo-vergunningen verlenen aan bedrijven zonder een deugdelijke natuurvergunning vanwege de stikstofproblematiek. Alleen in uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld bij veiligheidsrisico’s, wijken we hier van af. Dit had uiteraard ook invloed op vergunningverleningsprocedures bij complexe bedrijven. Bij ongeveer 40% van de bedrijven is de Wnb situatie op orde. Veel Wabo-procedures zijn wel voorbereid, maar konden zonder dat de natuurvergunning op orde is, niet in procedure worden gebracht
Stand van zaken natuurvergunningen voor de complexe bedrijven. Van de 224 complexe bedrijven hebben 135 nog geen Wnb-toestemming (peildatum 1 januari 2022). Bij 80 van die 1135 bedrijven loopt een Wnb-aanvraag of een Wabo-aanvraag met een onderdeel natuur. Bij 11 bedrijven die wel een Wnb-vergunning hebben loopt ook een (nieuwe) aanvraag. Bedrijven zonder Wnb-toestemming zijn eind 2021 opnieuw aangeschreven. Ditmaal is naar aanleiding van de Logtsebaan-uitspraak vermeld dat het op orde hebben van de Wnb een verantwoordelijkheid is van het bedrijf. In de brief vermeldden we ook dat eventuele actie kan volgen wanneer er sprake is van (verzoek om) handhaving of een nieuwe aanvraag wordt gedaan voor een Wabo- dan wel Wnb-vergunning.
Energie(besparing)in de vergunning We hebben in april 2018 bestuurlijk afgesproken dat we de emissies van ZZS naar lucht en water inventariseren, zodat we eind 2020 een beeld hebben van de emissies. Dit doen we door een uitvraag te doen bij de bedrijven waarvoor we bevoegd gezag zijn naar de emissies, zoals we landelijk afspraken. Twee brancheorganisaties van afvalbedrijven die zorgen hebben over de manier waarop de inventarisatie wordt gedaan, vroegen de minister in augustus 2019 om een andere aanpak. Totdat de minister op het verzoek reageerde (maart 2020), wilden maar weinig afvalbedrijven meewerken aan de inventarisatie. De provincies Noord- en Zuid-Holland coördineren nu de uitvraag naar (p)ZZS bij bedrijven in de afvalsector en hebben een handreiking opgesteld. Door de ODRN is een actieve bijdrage geleverd aan deze handreiking. De uitvraag is in 2021 afgerond. Bij 54 bedrijven waar emissie van (p)ZZS plaatsvindt via lucht en/of water bleek de vergunning niet actueel. Bij 32 van deze bedrijven was reeds in één of andere vorm een procedure opgestart (lopend, nieuwe aanvraag of ambtshalve). Bij een tiental bedrijven was de casus dermate complex dat ze op dit moment nog geen eindbrief hebben ontvangen. De rest van de bedrijven is beoordeeld en hebben een eindbrief ontvangen. Het spoor van de “tweede fase afvalbedrijven” is via de botsproeven ook opgestart. De ODRN levert aan dit project een actieve bijdrage door mee te lopen bij de afvalstromen BSA en bodemas.
Legionella Door het RIVM is afgelopen jaren aandacht gevraagd voor de mogelijke aanwezigheid en verspreiding van Legionella bij afvalwaterzuiveringen. De ODRN inventariseerde daarom in 2020-2021 bij welke bedrijven waarvoor de provincie het bevoegd gezag is, er risico’s zijn voor Legionella en voerde een actualisatieprogramma uit. De nieuwe, geactualiseerde voorschriften dwingen het bedrijf om onderzoek te laten doen naar de legionellarisico’s, een stappenplan voor maatregelen in te dienen en een beheerplan. In afstemming met het RIVM constateerden we ook bij mestverwerking een risico. De planning was om in 2021 de actualisaties te hebben afgerond, maar dit is niet gelukt bij de mestverwerkende branche. Bij 5 bedrijven loopt de actualisatie nog. Na actualisaties, ontvingen we beheerplannen. Er is voor de beoordeling van deze plannen behoefte aan afstemming en een gestructureerde aanpak om de nieuwe inzichten te borgen in de brancheplannen. Het kan zijn dat ook bij bestaande bedrijven aanleiding is om te actualiseren. Er is in 2021, mede door de inzet van de ODRN, een landelijke handreiking opgesteld. Deze komt hopelijk uit in 2022.
Overlast
Bedrijfsactiviteiten kunnen overlast geven voor omwonenden of naastgelegen bedrijven. Soms ontstaat de overlast door overtredingen door het bedrijf. Dan treden we op. Het komt regelmatig voor dat niet direct duidelijk is of er sprake is van overtredingen of door welke bedrijfsactiviteiten en processen de overlast wordt veroorzaakt. Metingen en nader onderzoek door het bedrijf of door ons kunnen nodig zijn om inzicht te krijgen.
De cijfers Het totale aantal klachten is de afgelopen jaren gestegen. Het totaal ligt onder andere hoger doordat over enkele bedrijven meer dan 100 meldingen werden gedaan
Naast ons toezicht zijn de meldingen van omwonenden en onderzoek door het bedrijf belangrijk om de overlast goed in beeld te krijgen en te kunnen verminderen. Metingen en controles kunnen ook uitwijzen dat er geen sprake is van overtredingen en dat overlast voorkomen niet mogelijk is. Bepaalde bedrijfsactiviteiten kunnen (helaas) hinder geven. Klachtenoverzicht bedrijven Het aantal bedrijven waarover meer dan 20 klachten zijn geregistreerd is de laatste jaren gestegen, met uitzondering van 2020. In bijlage 5 staat een overzicht van de bedrijven waarover we meer dan 20 klachten hebben ontvangen in 2021. Daarbij staat ook waardoor de klachten komen en wat het bedrijf en wij doen om de klachten te beperken.
Totaalbeeld klachten Voor een totaalbeeld van de overlast in de afgelopen jaren vergeleken we het aantal bedrijven met meldingen van overlast met het totale aantal bedrijven (zie figuur 11). Zowel het aantal klachten als het percentage bedrijven waarover klachtmeldingen binnenkwamen is gestegen.
Programma complexe handhaving
Op 1 januari 2020 startte het Programma Complexe Handhaving voor de provinciale bedrijven. De doelen met het programma zijn:
- kwaliteit van de uitvoering verbeteren;
- kwaliteit van de informatie verbeteren;
- efficiency verbeteren.
We willen de uitvoering inhoudelijk verbeteren en uniformeren, een beter inzicht in de voortgang en kortere lijnen voor afstemming. De focus lag in 2020 op deze kwaliteitsverbetering. Kwaliteit Een programmamanager bij de ODRA stuurt de toezichthouders aan die in dienst zijn van de verschillende Gelderse omgevingsdiensten en samenwerken in de pool voor complexe handhaving. Deze toezichthouders werken minimaal 60% van hun tijd voor het provinciale programma. Voordelen hiervan zijn onder andere dat het aantal toezichthouder dat toezicht houdt bij deze bedrijven aanzienlijk minder is dan voorheen, dat ze samen in de pool werken en kennis uitwisselen, en dat het gemakkelijker is om te schakelen als een bedrijf veel meer capaciteit vraagt dan vooraf was voorzien.
In 2021 is verder gewerkt aan het opstellen of actualiseren van de branche- en toezichtsplannen. Dit gebeurde door toezichthouders die de branche kennen, een vergunningverlener vanuit de ODRN en zo nodig inbreng van specialisten. Via deze plannen moet inzichtelijk zijn waar het toezicht zich de komende 3 jaar op richt bij de bedrijven in de branche. De brancheplannen maken onderdeel uit van de branche-aanpak. Naast de schriftelijke vastlegging van bepaalde zaken in het brancheplan is er een start gemaakt met structureel overleg tussen de relevante toezichthouders over ontwikkelingen en ervaringen binnen een specifieke branche. Inmiddels is er in 2021 bij alle brancheplannen een actualisatieslag gemaakt en is per branche een branchetrekker (een toezichthouder), die eerste aanspreekpunt is voor een bepaalde branche en de uitvoering en aanpassing van het brancheplan coördineert.
Onderdeel van ons beleidsplan VTH is de probleem- en risicoanalyse. In ons beleid hebben we de mogelijkheid vastgelegd om de analyse via het Uitvoeringsprogramma te vernieuwen omdat de bedrijven en risico’s kunnen veranderen. Tijdens het opstellen en actualiseren van de branche- en toezichtsplannen hebben de deelnemers ook de risicoanalyse bekeken en advies gegeven vanuit de omgevingsdiensten voor actualisatie van onderdelen van onze probleem- en risicoanalyse.
Ketentoezicht/DAT: coördinatie en bewaking opvolging Door het team Ketentoezicht van de ODR worden analyses gemaakt van risicovolle ketens en bedrijven binnen de ketens. Soms wordt er diepgaand administratief toezicht (DAT) gedaan bij een bedrijf. Na dergelijk onderzoek door het team Ketentoezicht moet de reguliere toezichthouder dit verder oppakken. De opvolging van DAT’s liep in het verleden niet altijd goed. Met de start van het programma complexe handhaving is dit verbeterd. Binnen de ODRA is er een coördinatiepunt ketentoezicht. Deze persoon bewaakt de voortgang van de opvolging van de overtredingen. Deze persoon heeft ook korte lijnen met politie en het openbaar ministerie, zodat indien nodig de afstemming met het strafrecht kan plaatsvinden.
Specialistische controles
Via drie deelprogramma’s worden specialistische controles gedaan bij de bedrijven. Het gaat om controles die gericht zijn op:
- de meet- en registratiesystemen van bedrijven;
- de meldingen die afvalbedrijven moeten doen bij het Landelijke Meldpunt Afvalstoffen (LMA);
- controles bestaande bouw en bestemmingsplan.
In 2020 is 89 % van de specialistische controles uitgevoerd. Opvallend blijft bij de bouwcontroles dat de meeste overtredingen te maken hebben met het niet voldoen aan brandveiligheidsvoorschriften.
Resultaat doelstellingen naleving Voor naleving hebben we een monitor ontwikkeld met doelstellingen. De resultaten van naleving per risicocategorie en de trend vanaf 2015 staan in de volgende figuren.
De toelichting/analyse
De afgelopen jaren hebben we de naleefdoelstellingen voor de hogere risicocategorieën niet gehaald. Dit komt onder andere door gerichte controles op risicovolle aspecten waarbij de bedrijven in de hoogste risicocategorie de meeste aandacht krijgen. Je kunt zeggen dat het toezicht succesvol is: we stellen overtredingen vast. Vaak worden die na een waarschuwing opgeheven. Bedrijven zijn niet altijd in staat om binnen de gestelde termijnen overtredingen op te heffen. Dan treden we op. We berekenen de KPI-naleefgedrag over een periode van 2 jaar. Hoewel het minder vaak nodig was om handhavend op te treden met een voornemen of last (zie paragraaf 8.1.4) heeft dit nog onvoldoende positief effect op de naleefdoelstellingen.
Evenals de voorafgaande jaren is de doelstelling voor de bedrijven uit de laagste risicocategorie is gehaald.
Brzo-bedrijven
VTH-beleid We hebben met de andere provincies afspraken gemaakt over de uitvoering van de VTH-taken bij Brzo-bedrijven: excelleren in de uitvoering van de VTH-taken bij Brzo-bedrijven. Onze ambities op het gebied van actualiteit van de vergunning en toezicht en handhaving zijn hoger dan het basisniveau. Belangrijke onderliggende thema’s van dit doel zijn: gelijk speelveld, gelijke aanpak, risicogericht, deskundigheid, samenwerking en opdrachtgeverschap. Vergunningverlening, toezicht en handhaving bij de Brzo-bedrijven wordt door de ODRN gedaan. De ODRN is 1 van de 6 omgevingsdiensten in Nederland die de taken voor Brzo-bedrijven uitvoert. De omgevingsdienst doet dat ook voor provincie Overijssel.
De toelichting/analyse
Voor alle Brzo-bedrijven is de actualiteit van de vergunning bekend. Eind 2021 was de actualiteit 80%. In 2021 hebben we door middel van het verlenen van een revisievergunning of een ambtshalve actualisatie drie vergunningen geactualiseerd. Als onderdeel van het programma Complexe vergunningverlening lopen bij alle bedrijven die niet beschikken over een actuele vergunning procedures om te komen tot een actuele vergunning. Vanwege de complexiteit hiervan, waarbij afstemming tussen het bedrijf en vergunningverlener en Wabo en Wnb nodig is, zijn dit langdurige procedures. De verwachting is dat eind 2022 ca. 90% van de bedrijven beschikt over een actuele vergunning.
Brzo Oost
De ODRN is verantwoordelijk voor de uitvoering van VTH-werkzaamheden voor de majeure risicobedrijven in de provincies Gelderland en Overijssel (landsdeel Oost). Het gaat om bedrijven die vallen onder het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (Brzo) en om bedrijven die vallen onder categorie 4 van Bijlage 1 van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE4). Op 1 januari 2020 ging het in Gelderland om in totaal 46 bedrijven.
De uitvoering van de VTH-werkzaamheden voor Brzo-bedrijven is in Nederland belegd bij zes Brzo-OD’s, waarvan de ODRN voor Oost Nederland. De samenwerking tussen de zes Brzo-OD’s heeft als doel te werken alsof zij één dienst zijn in een excellente uitvoering van onze werkzaamheden. Zowel landelijk als regionaal werken de Brzo-OD’s samen met andere partners. De samenwerkingspartners houden gezamenlijk toezicht, delen kennis en kunde met elkaar en geven één boodschap af aan de bedrijven. De partners verantwoorden zich hierover gezamenlijk. De samenwerking is gericht op de continuïteit van de wettelijke uitvoeringstaken én anticipeert op toekomstige ontwikkelingen. De partners zijn: Nederlandse Arbeidsinspectie, Brzo-omgevingsdiensten, Veiligheidsregio's, Waterschappen, Rijkswaterstaat, Inspectie Leefomgeving en Transport, Staatstoezicht op de Mijnen, en het Openbaar Ministerie.
Binnen Brzo-Oost is een flink aantal activiteiten uitgevoerd zoals programmatische aanpak vergunningverlening, afstemming en overleg met collega-Brzo-diensten en BRZO+-partners.
Controles in het kader van het programma Brzo gaan om twee soorten controles: systeemcontroles in het kader van de naleving van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (gericht op veiligheid en risicobeheersing) en de reguliere milieucontroles. Vrijwel alle Brzo-bedrijven zijn in 2021 ten minste één keer gecontroleerd door een Brzo-inspectieteam. Het Brzo-inspectieteam heeft (verhoudingsgewijs) te maken gehad met veel langdurig zieken. Door schuiven in de planning is de inzet geoptimaliseerd. Er is ingezet op het zoveel mogelijk uitvoeren van Brzo-inspecties ten opzichte van Wabo-controles. Er zijn 51 Brzo-controles uitgevoerd in de provincie Gelderland. Naar aanleiding daarvan zijn er 8 hercontroles uitgevoerd. Ook zijn er 43 reguliere milieucontroles en 39 hercontroles uitgevoerd.
De provinciale bestuurlijke adviescommissie MTH heeft het uitvoeringsprogramma Brzo 2021 inclusief bijbehorende financiering vastgesteld. Het jaarlijkse uitvoeringsprogramma maakt deel uit van de Meerjarenagenda (MJA) Brzo 2020-2023. Hiermee hebben alle provincies aangegeven dat zij, samen met de zes Brzo-Omgevingsdiensten, werken aan een excellente uitvoering van de VTH-taken bij Brzo- en RIE4-bedrijven. Om ervoor te zorgen dat deze uitvoering door de zes Brzo OD’s in heel Nederland op een zo uniform mogelijke wijze plaatsvindt, worden projecten uitgevoerd die de taakuitvoering bij de Brzo-OD’s optimaliseren. In bijlage 5 geven we een samenvatting van deze projecten.