Beleidsuitgangspunten
We zetten verschillende instrumenten in om onze ambities te realiseren. Naast communicatie en subisidieverstrekking, zijn de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving belangrijke instrumenten. In dit hoofdstuk beschrijven we welke beleidsuitgangspunten we hanteren bij het uitvoeren van de VTH-taken.
Beleids uitgangspunten
Reikwijdte van het VTH-beleid
Het College van Gedeputeerde Staten (GS) is bevoegd voor de uitvoering van een groot aantal verschillende vergunningverlening-, toezicht- en handhavingstaken (VTH-taken). In dit beleidsplan richten we ons op de VTH-taken in Gelderland die bij de omgevingsdiensten en bij de afdeling Vergunningverlening en Handhaving van de provincie (VVHH) belegd zijn. Concreet betreft het de VTH-taken binnen drie (van de zeven) provinciale kerntaken:
- Duurzame ruimtelijke ontwikkeling & waterbeheer;
- Milieu, energie & klimaat;
- Vitaal platteland, natuurbeheer en ontwikkeling natuurgebieden.
Dit beleidsplan heeft betrekking op die VTH-taken waarvoor het College van GS zelf bevoegd is. Een uitwerking van de beleidsvelden (per kerntaak) is opgenomen in de hoofdstukken 3 tot en met 5.
VTH-beleid als schakel in de cyclus
Het formuleren en uitvoeren van VTH-beleid is een belangrijke opgave. Wij doen dit aan de hand van verschillende stappen: de 'dubbele regelkring' of 'the Big 8'. De basis hiervoor ligt in een grondige analyse van problemen en risico’s, die samen met de bestuurlijke ambities leiden tot speerpunten (prioriteiten en doelen). In de uitvoeringsstrategieën beschrijven we hoe we willen werken om onze ambities te realiseren.
Een uitvoeringsprogramma vormt de basis voor het onderste deel van de Big 8. Dit programma is bepalend voor de werkwijzen en de uitvoering en monitoring van de voortgang door de uitvoeringsorganisaties. Door monitoring en evaluatie wordt inzichtelijk of de speerpunten gerealiseerd worden. Dit kan leiden tot een aanscherping van het uitvoeringsprogramma (jaarcyclus) of wijziging van de speerpunten (meerjarencyclus).
Het werken met een VTH-beleidsplan en een jaarlijks uitvoeringsprogramma is noodzakelijk voor ieder bevoegd gezag. In het Bor zijn de procedurele criteria opgenomen waaraan het beleidsplan moet voldoen.
Zowel speerpunten als strategieën (zie rode cirkel) leggen we voor meerdere jaren vast in dit document. De speerpunten zijn opgenomen in de hoofdstukken 3, 4 en 5. De speerpunten komen voort uit een grondige analyse van problemen en risico’s. Prioriteiten komen terug in het basis uitvoeringsniveau en in de beleidsspeerpunten.
De strategieën zijn uitgewerkt in bijlage 2.
Strategische ambities
Landelijke VTH-ambities
Door ministeries en strafrechtelijke partners (politie en Openbaar Ministerie (OM)) kunnen, veelal in overleg met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Inter Provinciaal Overleg (IPO), landelijke prioriteiten worden benoemd. We conformeren ons aan deze landelijke prioriteiten en zorgen dat deze voldoende aandacht krijgen in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s. Naast de landelijke prioriteiten hebben we ook Gelderse prioriteiten. Deze brengen we onder de aandacht van landelijke partijen om te komen tot een landelijke aanpak.
Omgevingsvisie en Omgevingsverordening Gelderland
In de Omgevingsvisie is aangegeven dat we in Gelderland prettig willen wonen, werken, studeren en ontspannen – kortom een Gaaf Gelderland.
We werken elke dag samen met partners aan een gezond, veilig, schoon en welvarend Gelderland. Dit doen we door ons bij het uitvoeren van onze taken te richten op een duurzaam, verbonden en economisch krachtig Gelderland. Met hulp van 7 onderwerpen geven we hier richting aan:
- energietransitie;
- klimaatadaptatie;
- circulaire economie;
- biodiversiteit;
- bereikbaarheid;
- economisch vestigingsklimaat;
- woon- en leefklimaat.
Voor ons is een schoon, gezond, veilig en welvarend Gelderland meer dan een vergezicht. En is onze focus op een duurzaam, verbonden en economisch krachtig Gelderland tezamen met onze zeven ambities op deze terreinen meer dan een gedachtenoefening. Bij de invulling van de schaarse ruimte zijn lastige keuzes onvermijdelijk. Juist het effectief oplossen van ingewikkelde dilemma’s en botsende belangen vraagt om gebiedsgericht maatwerk en samenwerken.
Wij willen ontwikkelingen stimuleren, ruimte maken voor nieuwe technologieën en werkgelegenheid, kansen pakken op het terrein van duurzaamheid, economische kracht en verbondenheid. Niet zomaar en overal, maar met oog voor de veiligheid en de kwaliteiten die Gelderland uniek maken.
Op basis van bovengenoemde visie, beleidsdoelen en uitgangspunten en recente beleidsmatige en wettelijke ontwikkelingen wordt in hoofdstukken 3, 4 en 5 aangegeven welke beleidsuitgangspunten en -speerpunten gelden voor de verschillende wettelijke taken. Deze worden jaarlijks vertaald in de uitvoeringsprogramma’s.
Basis uitvoeringsniveau als fundament
Uit onze verordeningen en de landelijke wetten herleiden we een basis uitvoeringsniveau: onze reguliere taken. Wij moeten bijvoorbeeld aanvragen voor vergunningen en ontheffingen, meldingen, klachten, en verzoeken om handhaving en gedogen in behandeling nemen. Ook schrijven wetten voor dat we toezicht moeten houden; de frequentie waarin en diepgang waarmee dit moet gebeuren is niet in de wetten vastgelegd.
In algemene zin komt het basisniveau neer op:
- Bij het verlenen van vergunningen e.d. zijn wij gehouden aan de eisen die worden gesteld aan de besluitvorming krachtens de wetten waar wij het bevoegde gezag voor zijn. Zo worden eisen gesteld aan het in behandeling nemen van een aanvraag, het beoordelen op ontvankelijkheid, de termijn waarbinnen een besluit moet worden genomen, het ter inzage leggen en publiceren enzovoort. Naast deze meer procedurele eisen is in de wet- of regelgeving ook het toetsingskader opgenomen, al dan niet verder uitgewerkt in provinciale verordeningen en/of beleid.
- Het is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan handhavend dient op te treden indien het een overtreding constateert. Om overtredingen te kunnen constateren is uiteraard een bepaald niveau van toezicht nodig. Ook los van deze zogeheten beginselplicht tot handhaving, heeft een bestuursorgaan de bestuurlijke verantwoordelijkheid om toezicht uit te oefenen op de wijze waarop in de praktijk gebruik gemaakt wordt van de door haar afgegeven beschikkingen en besluiten, vergunningen, ontheffingen, toestemmingen e.d.. Hier vallen ook verplichtingen onder die rechtstreeks uit wet- of regelgeving voortvloeien en illegale activiteiten en/of situaties.
Het basis uitvoeringsniveau vraagt, gezien de grote hoeveelheid aanvragen, meldingen, klachten, en verzoeken om handhaving en gedogen, een grote inzet van onze uitvoerende organisaties. Het basis uitvoeringsniveau heeft betrekking op het overgrote deel van ons werkpakket
De uitvoering is gericht op verlaging van risico's
Activiteiten met het grootste risico geven we veel aandacht. Om het risico te kunnen bepalen is inzicht nodig in de kans op overtreding en het effect dat kan ontstaan. Met medewerkers uit de praktijk is per kerntaak en hierbinnen per wet een analyse gemaakt van de risico’s en problemen. Deze is in samengevatte vorm in de hoofdstukken 3 tot en met 5 opgenomen. Aan de hand van de risicoanalyse bepalen we welke activiteiten en branches het éérst worden opgepakt en welke aspecten voorrang krijgen. Naarmate de risico’s afnemen, neemt in principe ook de noodzaak tot intensief toezicht af. In de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s werken we uit hoe wij het basis uitvoeringsniveau en beleidsspeerpunten op basis van risico’s koppelen aan activiteiten en capaciteit.
Binnen de risico-georiënteerde benadering wordt onze doelgroep bij het toezicht zo veel mogelijk individueel op hun naleefgedrag en naleefmotivatie getoetst. Dit wordt gemonitord met behulp van de kritieke prestatie indicator (KPI)-naleefgedrag. Binnen het werkveld van de Wabo worden alle bedrijven jaarlijks sinds 2010 gevolgd met de KPI-naleefgedrag. Voor de overige taken wordt het naleefgedrag in de interventiematrix gepositioneerd. In 2016 is hiervoor een nulmeting uitgevoerd. Op deze wijze kunnen we zowel het naleefgedrag van individuele bedrijven als voor de taakvelden analyseren.
De mate waarin onze doelgroep de regelgeving naleeft heeft invloed op de frequentie en intensiteit van de controle. Door toepassing van de KPI-naleefgedrag ontstaat op individueel niveau een waardering van het naleefgedrag. Bij een slechte waardering kan de toezichtintensiteit worden verhoogd, bij een goede waardering verlaagd. Inzicht in naleefgedrag is hiervoor noodzakelijk. Aan de hand van het naleefgedrag wordt geanalyseerd welke instrumenten moeten worden ingezet om het gewenste gedrag (en daarmee de gestelde doelen) te bereiken. Daarnaast wordt het naleefgedrag in de uitvoeringsstrategie (zie bijlage 2) gebruikt voor de bepaling van de interventies na een overtreding.
Bij een goed naleefgedrag van onze doelgroep vinden controles met een lagere frequentie of minder intensief plaats dan bij een slechter naleefgedrag. De totale tijd die aan de doelgroep wordt besteed is daardoor lager. Daarmee komen we tegemoet aan de gewenste lastenverlichting en creëren we tijd voor andere vormen van handhaving. Door het vertrouwen dat de doelgroep heeft gecreëerd leidt dit niet tot bestuurlijke risico’s.
Achterblijvers daarentegen hebben kennelijk meer aanmoedigingen nodig om zich aan de regelgeving te houden. Dit kost extra tijd omdat vaker of intensiever gecontroleerd wordt of omdat andere instrumenten ingezet worden. We werken dit uit in de toezichtstrategie (zie bijlage 2).
We realiseren ons dat risico’s dynamisch zijn. Er kunnen bijvoorbeeld verschuivingen plaatsvinden in de maatschappelijke betrokkenheid op onderwerpen. Ook veranderingen in wettelijke eisen kunnen de risico’s op niet- naleven en niet-actuele vergunningen vergroten. Ervaringen in de praktijk kunnen eveneens nieuwe inzichten geven. Daarom wordt de risicoanalyse jaarlijks opnieuw bekeken op haar actualiteit.
Veranderingen worden in de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s opgenomen en verantwoord.
In het basis uitvoeringsniveau krijgen de activiteiten met de grootste risico’s de meeste aandacht. We benoemen daarnaast beleidsspeerpunten voor die activiteiten waar de komende jaren, bovenop het basis uitvoeringsniveau, extra aandacht aan gegeven wordt. Dit wordt bijvoorbeeld ingegeven door een wijziging van de wet, een te maken inhaalslag óf beleidsambitie.
Robuuste uitvoeringsorganisaties
We zijn er van overtuigd dat een robuuste uitvoering een voorwaarde is om kwaliteit te kunnen leveren aan onze doelgroepen. Dit betekent dat we de continuïteit en de deskundigheid binnen de uitvoeringsorganisaties borgen. Voor de taken die door omgevingsdiensten worden uitgevoerd, hanteren we de ‘kritieke massa criteria’ uit de landelijk vastgestelde kwaliteitscriteria als norm. Dit is door Provinciale Staten vastgelegd in de ‘Verordening kwaliteit Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving omgevingsrecht Gelderland 2016’.
Deze criteria gelden zowel voor individuele medewerkers die de taken in opdracht van de provincie uitvoeren, als de uitvoeringsorganisaties waarvoor zij werken. Per taak (en onderliggende activiteiten) is benoemd:
- welke opleiding de betreffende medewerker moet hebben afgerond;
- hoeveel jaren relevante werkervaring de medewerker dient te hebben;
- over welke kennis de medewerker dient te beschikken;
- hoeveel uren per jaar minimaal aan de taak besteed moeten worden door de medewerker;
- het aantal medewerkers met de benodigde deskundigheid binnen de organisatie.
Voor de overige taken ontbreken goede normen voor continuïteit en deskundigheid; we spiegelen ons voor deze taken aan andere (vergelijkbare) uitvoeringsorganisaties en reflecteren op proces en resultaat.
In ons jaarverslag leggen we verantwoording af over de wijze waarop we de continuïteit en deskundigheid hebben geborgd en benoemen we mogelijke verbeterpunten.
