Complexe bedrijven
Bedrijfsactiviteiten kunnen effect hebben op de leefomgeving, bijvoorbeeld door luchtemissies, geluid, afval, energieverbruik, externe veiligheid en bodemverontreiniging. We zijn Wabo-bevoegd gezag voor complexe bedrijven waar meerdere van bovenstaande aspecten tegelijk spelen. Daarom gaan we in dit hoofdstuk voor deze complexe bedrijven wat uitgebreider in op de vergunningverlening, toezicht en handhaving in vergelijking met de VTH-taken bij de overige kerntaken.
Omgevingsgerichte aanpak
In ons VTH-beleid hebben we vastgelegd dat we meerdere instrumenten inzetten om onze ambities te bereiken, zoals bijvoorbeeld vergunningverlening en een omgevingsdialoog. We willen de risico’s (waaronder overlast, milieuschade, gezondheidsschade, veiligheid) zoveel mogelijk beperken. Complexe bedrijven kunnen een aanzienlijke impact hebben op de omgeving. Regelmatig is de omgeving actief betrokken bij vergunningprocedures, toezicht en handhaving en situaties met veel klachten over overlast. We bekijken in dergelijke situaties hoe we vergunningverlening, klachtenafhandeling of toezicht het best kunnen aanpakken en hoe we het bedrijf en de omgeving erbij kunnen betrekken. Programma aandachtsbedrijven Aandachtsbedrijven zijn bedrijven met complexe (meervoudige) problematiek, die niet binnen de reguliere uitvoering van VTH-taken kan worden opgelost. Vaak gaat het om een combinatie van ruimtelijke problematiek en een actieve omgeving. Op het totaal van de provinciale bedrijven (ongeveer 230) gaat het om een beperkt aantal (ongeveer 20). We pakken de problemen op door projectgroepen te vormen met de verschillende betrokken uitvoerders en specialisten van de ODRN, ODRA en VVHH. We werken samen met gemeenten en in een aantal gevallen ook met de GGD. In 2020 zijn we samen met de omgevingsdiensten gestart met het opbouwen van het programma aandachtsbedrijven. De ODRA trekt dit meerjarige programma. Binnen dat programma kent ieder aandachtsbedrijf een projectmatige aanpak met een eenduidig doel. Er zijn heldere afspraken gemaakt over de vraag wanneer een bedrijf ‘’aandachtsbedrijf’’ wordt, de aanpak, monitoring en bestuurlijke afstemming. We willen hiermee een uniformering en verduidelijking krijgen van de aanpak van deze bedrijven, zodat we sneller kunnen reageren. Net als bij de programma’s Complexe Vergunningverlening (ODRN) en Complexe Handhaving (ODRA) willen we duidelijke sturing vanuit één centraal punt. Hierdoor is het ook beter mogelijk ervaringen te delen en de aanpak verder te professionaliseren. In 2020 zijn voor alle (toen bekende) aandachtsbedrijven projectplannen opgesteld of geactualiseerd. Omgevingsdialoog De omgevingsdialoog is een relatief intensieve manier om samen tot oplossingen te komen. De omgevingsdialoog is gericht op gelijkwaardigheid tussen ondernemer, omgeving en overheid. Kennis en ervaringen delen is een belangrijk aandachtspunt om over en weer begrip te krijgen voor de situatie. Doel van de omgevingsdialoog is om vanuit wederzijds vertrouwen een goede balans te vinden tussen de belangen van het betreffende bedrijf (de initiatiefnemer) en de omgeving.
Programma vergunningverlening
VTH-beleidsdoelen We hebben in het collegeakkoord en het VTH-beleid dat we in 2019 hebben vastgesteld, extra ambities geformuleerd voor de actualiteit van vergunningen. De doelen en prioriteiten voor vergunningverlening zijn gericht op een goed inzicht krijgen in de actualiteit van alle vergunningen en deze actualiseren als dat nodig is. Een actuele vergunning is belangrijk omdat op deze manier nieuwe normen en regels worden vastgelegd en we hier ook op kunnen toezien en handhaven. Dit draagt bij aan een schone en veilige leefomgeving. In 2020 hebben we extra aandacht besteed aan Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS), energiebesparing en Legionella. Hierover hebben we in 2019 landelijke afspraken gemaakt binnen het Interprovinciaal Overleg (IPO). Wanneer bij een vergunning ook de Wnb en stikstofproblematiek geldt, kiezen we sinds de PAS-problematiek voor een integrale aanpassing: de vergunning passen we pas aan als alle onderdelen op een goede manier kunnen worden opgepakt. Hierdoor staan diverse procedures in de wachtrij. De ODRN werkt volgens een programmatische aanpak om deze taken uit te voeren.
De cijfers: actuele vergunningen Eind 2020 was er (op 1 dossier na) bij alle bedrijven een uitgebreide actualisatietoets uitgevoerd. Door die toets is er een goed overzicht van de actualiteit van vergunningen en daarmee inzicht in welke vergunningen moeten worden vernieuwd en welke de hoogste prioriteit hebben. Een jaar eerder was bij ca. 50% van de bedrijven de vergunningensituatie getoetst.
De toelichting/analyse
Het programma Complexe Vergunningverlening is in 2019 verder ontwikkeld en in 2020 ingevoerd om meer focus en sturing aan te brengen op de vergunningverlening (Wabo en Wnb) bij provinciale bedrijven. De focus richtte zich op een adequate vergunningverlening. Hieronder verstaan we vergunningen waarbij een integrale beoordeling is gedaan en waarin de actuele wet- en regelgeving is verwerkt. Tegelijk is de opgave om de huidige achterstanden weg te werken. Het programma moet zorgen voor een verbeter- en inhaalslag bij Wabo en Wnb vergunningverlening en meer samenwerking tussen de uitvoerende organisaties (ODRN, ODRA en VVHH). Daarnaast zijn flinke stappen gezet bij de aanpak van energie(besparing) via vergunningen en inzicht in Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS). In 2020 is door de ODRN en VVHH gewerkt aan een goed bedrijvenoverzicht met daarin de actualiteit van de vergunningen en de procedures die lopen
De actualiteit van de Wabo-vergunningen loopt achter ten opzichte van onze doelstellingen voor 2023. Met het programma complexe vergunningverlening zetten wij in op het wegwerken van de achterstanden.
Stikstof en complexe bedrijven We hebben afgesproken dat er geen Wabo-vergunningen worden verleend aan bedrijven zonder een deugdelijke natuurvergunning vanwege de stikstofproblematiek. Alleen in uitzonderlijke gevallen zoals veiligheidsrisico’s en grote economische schade, kan hiervan worden afgeweken. Dit had uiteraard ook invloed op vergunningverleningsprocedures bij complexe bedrijven. Ongeveer 37% van de bedrijven beschikt over een adequate Wnb-vergunning. Veel Wabo-procedures zijn wel voorbereid, maar konden zonder dat de natuurvergunning op orde is, niet in procedure worden gebracht.
Stand van zaken natuurvergunningen voor de complexe bedrijven. Van de 220 complexe bedrijven hebben 140 nog geen Wnb-toestemming (peildatum 1 januari 2020). Bij 37 van die 140 bedrijven loopt een Wnb-aanvraag. Bij 16 bedrijven die wel een Wnb-vergunning hebben loopt ook een (nieuwe) aanvraag. Bedrijven zonder Wnb-toestemming zijn in april 2020 aangeschreven om een Wnb-aanvraag te doen. In oktober/november is een tweede aanschrijving gedaan met uitstel naar 1 april 2021. We hebben de bedrijven meer tijd gegeven omdat er nog veel onduidelijkheden waren over onderzoekskader nog niet duidelijk was en er nog aanpassingen in de rekenmethode (aerius) werden gedaan. Energie(besparing)in de vergunning We zijn in 2019 gestart met een apart actualisatietraject voor energiebesparing via de omgevingsvergunning. Hierover hebben we via het Interprovinciaal overleg (IPO) afspraken gemaakt. Bij bijna alle bedrijven willen we energievoorschriften toevoegen aan de omgevingsvergunning. Via deze voorschriften vragen we een energieonderzoek en plan van aanpak voor het nemen van energiebesparende maatregelen. We stellen eisen aan het onderzoek en het plan van aanpak. In 2023 moeten alle vergunningen van bedrijven (mits relevant) beschikken over energievoorschriften. Eind 2020 was bij 38% van de bedrijven de vergunning afdoende op orde of liep de procedure voor het aanpassen van de vergunning. Het doel voor dit jaar om bij 50 bedrijven de vergunning op orde te brengen, is bijna gehaald (46).
Project Zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) We hebben in april 2018 bestuurlijk afgesproken dat we de emissies van ZZS naar lucht en water inventariseren, zodat we eind 2020 een beeld hebben van de emissies. Dit doen we door een uitvraag te doen bij de bedrijven waarvoor we bevoegd gezag zijn naar de emissies, zoals we landelijk afspraken. Twee brancheorganisaties van afvalbedrijven die zorgen hebben over de manier waarop de inventarisatie wordt gedaan, vroegen de minister in augustus 2019 om een andere aanpak. Totdat de minister op het verzoek reageerde (maart 2020), wilden maar weinig afvalbedrijven meewerken aan de inventarisatie. De provincies Noord- en Zuid-Holland coördineren nu de uitvraag naar (p)ZZS bij bedrijven in de afvalsector en hebben een handreiking opgesteld. Door de ODRN is een actieve bijdrage geleverd aan deze handreiking. Kern daarvan is een fasering van de uitvraag met een korte en lange termijn aanpak. Dit betekent dat voor een deel de inventarisatie niet is afgerond in 2020. We gaan in 2021 en 2022 hiermee verder. Doordat langere tijd onduidelijk was welke weg gevolgd moest worden is ook de korte termijn deadline voor 2020 niet gehaald.
- Bij 69% van onze bedrijven is de uitvraag afgerond (160 bedrijven).
- In bijna alle gevallen (op één na) waarbij we de uitvraag nog niet hebben afgerond (31%), gaat het om afvalbedrijven.
- Er waren 23 bedrijven die nog informatie aan moeten leveren. We zijn bij de overige bedrijven bezig met het beoordelen van de aangeleverde informatie.
Legionella Door het RIVM is aandacht gevraagd voor de mogelijke aanwezigheid en verspreiding van Legionella bij afvalwaterzuiveringen. De ODRN heeft geïnventariseerd bij welke bedrijven waarvoor de provincie het bevoegd gezag is, er risico’s zijn voor Legionella. Hierbij kwamen meer bedrijven naar voren (totaal 14) dan eerder door het RIVM was aangegeven (7). Daarna is een actualisatieprogramma gestart voor de 14 bedrijven. Hierbij worden voorschriften opgelegd om het bedrijf onderzoek te laten doen naar de legionellarisico’s, een stappenplan voor maatregelen en een beheerplan. De planning was om eind 2020 de actualisaties te hebben afgerond, maar dit is vertraagd. Dit kwam deels doordat er meer bedrijven risicovol zijn. De landelijke handreiking die er zou komen is niet opgesteld in 2020. Bij 6 bedrijven is de vergunning actueel.
Overlast
Bedrijfsactiviteiten kunnen overlast geven voor omwonenden of naastgelegen bedrijven. Soms ontstaat de overlast door overtredingen door het bedrijf. Dan treden we op. Het komt regelmatig voor dat niet direct duidelijk is of er sprake is van overtredingen of door welke bedrijfsactiviteiten en processen de overlast wordt veroorzaakt. Metingen en nader onderzoek door het bedrijf of door ons kunnen nodig zijn om inzicht te krijgen.
De cijfers Het totale aantal klachten is de afgelopen jaren gestegen. Het totaal ligt onder andere hoger doordat over enkele bedrijven meer dan 100 meldingen werden gedaan
Naast ons toezicht zijn de meldingen van omwonenden en onderzoek door het bedrijf belangrijk om de overlast goed in beeld te krijgen en te kunnen verminderen. Metingen en controles kunnen ook uitwijzen dat er geen sprake is van overtredingen en dat overlast voorkomen niet mogelijk is. Bepaalde bedrijfsactiviteiten kunnen (helaas) hinder geven. Klachtenoverzicht bedrijven Het aantal bedrijven waarover meer dan 20 klachten zijn geregistreerd is de laatste jaren gestegen, maar nam in 2020 af. In bijlage 3 staat een overzicht van de bedrijven waarover we meer dan 20 klachten hebben ontvangen in 2020. Daarbij staat ook waardoor de klachten komen en wat het bedrijf en wij doen om de klachten te beperken.
Totaalbeeld klachten Voor een totaalbeeld van de overlast in de afgelopen jaren vergeleken we het aantal bedrijven met meldingen van overlast met het totale aantal bedrijven (zie figuur 11). In de afgelopen jaren is gemiddeld bij 21% van de bedrijven 1 of meerdere klachten binnengekomen over overlast.
Programma complexe handhaving
Op 1 januari 2020 startte het Programma Complexe Handhaving voor de provinciale bedrijven. De doelen met het programma zijn:
- kwaliteit van de uitvoering verbeteren;
- kwaliteit van de informatie verbeteren;
- efficiency verbeteren.
We willen de uitvoering inhoudelijk verbeteren en uniformeren, een beter inzicht in de voortgang en kortere lijnen voor afstemming. De focus lag in 2020 op deze kwaliteitsverbetering. Kwaliteit Een programmamanager bij de ODRA stuurt de toezichthouders aan die in dienst zijn van de verschillende Gelderse omgevingsdiensten en samenwerken in de pool voor complexe handhaving. Deze toezichthouders werken minimaal 60% van hun tijd voor het provinciale programma. Voordelen hiervan zijn onder andere dat het aantal toezichthouder dat toezicht houdt bij deze bedrijven aanzienlijk minder is dan voorheen, dat ze samen in de pool werken en kennis uitwisselen, en dat het gemakkelijker is om te schakelen als een bedrijf veel meer capaciteit vraagt dan vooraf was voorzien. In 2020 is goede voortgang geboekt met het opstellen of actualiseren van de branche- en toezichtsplannen. Dit gebeurde door toezichthouders die de branche kennen, een vergunningverlener vanuit de ODRN en zo nodig inbreng van specialisten. Via deze plannen moet inzichtelijk zijn waar het toezicht zich de komende 3 jaar op richt bij de bedrijven in de branche. De huidige brancheplannen zijn eerste versies die in 2021 verder worden uitgewerkt. Naast de branchebijeenkomsten zijn er verschillende (digitale) bijeenkomsten gehouden om kennis en ervaring uit te wisselen en afspraken te maken over een uniforme aanpak. Belangrijk is verder dat er nu gewerkt wordt in één VTH-systeem, waardoor het gemakkelijker is inzicht te krijgen in de voortgang en de stand van zaken. Begin 2021 ging de ODRA werken met een nieuw systeem, waarbij beter rekening gehouden kan worden met onze monitorings- en rapportagewensen. Dit systeem wordt in 2021 verder op- en uitgebouwd. Onderdeel van ons beleidsplan VTH is de probleem- en risicoanalyse. In ons beleid hebben we de mogelijkheid vastgelegd om de analyse via het Uitvoeringsprogramma te vernieuwen omdat de bedrijven en risico’s kunnen veranderen. Tijdens het opstellen en actualiseren van de branche- en toezichtsplannen hebben de deelnemers ook de risicoanalyse bekeken en advies gegeven vanuit de omgevingsdiensten voor actualisatie van onderdelen van onze probleem- en risicoanalyse. Ketentoezicht/DAT: coördinatie en bewaking opvolging Door het team Ketentoezicht van de ODR worden analyses gemaakt van risicovolle ketens en bedrijven binnen de ketens. Soms wordt er diepgaand administratief toezicht (DAT) gedaan bij een bedrijf. Na dergelijk onderzoek door het team Ketentoezicht moet de reguliere toezichthouder dit verder oppakken. De opvolging van DAT’s liep in het verleden niet altijd goed. Met de start van het programma complexe handhaving is dit verbeterd. In 2020 zijn er relatief veel controles gedaan naar aanleiding van ketentoezicht of een DAT. Daarnaast is er een coördinatiepunt bij ODRA ingesteld. Deze persoon bewaakt de voortgang van de opvolging van de overtredingen. Deze persoon heeft ook korte lijnen met politie en het openbaar ministerie, zodat indien nodig de afstemming met het strafrecht kan plaatsvinden. Specialistische controles
Via drie deelprogramma’s worden specialistische controles gedaan bij de bedrijven. Het gaat om controles die gericht zijn op:
- de meet- en registratiesystemen van bedrijven;
- de meldingen die afvalbedrijven moeten doen bij het Landelijke Meldpunt Afvalstoffen (LMA);
- controles bestaande bouw en bestemmingsplan.
In 2020 is 79 % van de specialistische controles uitgevoerd. Opvallend blijft bij de bouwcontroles dat de meeste overtredingen te maken hebben met het niet voldoen aan brandveiligheidsvoorschriften.
Resultaat doelstellingen naleving Voor naleving hebben we een monitor ontwikkeld met doelstellingen. De resultaten van naleving per risicocategorie en de trend vanaf 2015 staan in de volgende figuren.
De toelichting/analyse
De afgelopen jaren hebben we de naleefdoelstellingen voor de hogere risicocategorieën niet gehaald. Dit komt onder andere door gerichte controles op risicovolle aspecten waarbij de bedrijven in de hoogste risicocategorie de meeste aandacht krijgen. Je kunt zeggen dat het toezicht succesvol is: we stellen overtredingen vast. Vaak worden die na een waarschuwing opgeheven. Bedrijven zijn niet altijd in staat om binnen de gestelde termijnen overtredingen op te heffen. Dan treden we op. We berekenen de KPI-naleefgedrag over een periode van 2 jaar. Hoewel het minder vaak nodig was om handhavend op te treden met een voornemen of last (zie paragraaf 8.1.4) heeft dit nog onvoldoende positief effect op de naleefdoelstellingen.
Evenals de voorafgaande jaren is de doelstelling voor de bedrijven uit de laagste risicocategorie is gehaald.
Het sluiten van de beleidscyclus In 2020 hebben we afspraken gemaakt met de ODRA en ODRN over de op te leveren beleids- en sturingsinformatie. Samen met de omgevingsdiensten bekijken we hoe we meer aandacht kunnen besteden aan preventie, communicatie en advies, zodat bedrijven zelf de regels meer als vanzelfsprekend naleven.
Brzo-bedrijven
VTH-beleid We hebben met de andere provincies afspraken gemaakt over de uitvoering van de VTH-taken bij Brzo-bedrijven: excelleren in de uitvoering van de VTH-taken bij Brzo-bedrijven. Onze ambities op het gebied van actualiteit van de vergunning en toezicht en handhaving zijn hoger dan het basisniveau. Belangrijke onderliggende thema’s van dit doel zijn: gelijk speelveld, gelijke aanpak, risicogericht, deskundigheid, samenwerking en opdrachtgeverschap. Vergunningverlening, toezicht en handhaving bij de Brzo-bedrijven wordt door de ODRN gedaan. De ODRN is 1 van de 6 omgevingsdiensten in Nederland die de taken voor Brzo-bedrijven uitvoert. De omgevingsdienst doet dat ook voor provincie Overijssel.
De toelichting/analyse
Voor alle Brzo-bedrijven is de actualiteit van de vergunning bekend. Eind 2020 was de actualiteit 80%. Bij vier bedrijven zijn procedures gestart om de vergunningen te actualiseren. Er zijn veel projecten en initiatieven om samen met de andere handhavingspartners te komen tot een goede afstemming en ontwikkeling van instrumenten.
De toelichting/analyse
Bij drie bedrijven waarvan de vergunning moet worden aangepast, loopt dit via een aanvraagtraject. Het bedrijf dient dan een revisieaanvraag in. Vanwege de complexiteit hiervan, waarbij afstemming tussen het bedrijf en vergunningverlener nodig is, zijn dit langdurige procedures. De verwachting is dat er voor deze bedrijven ook in 2021 geen definitieve beschikking kan worden gegeven. De sturing op het vergunningenproces verloopt via een projectmatige aanpak in het programma Complexe vergunningverlening.
Het sluiten van de beleidscyclus Brzo bedrijven De extra inzet die we samen met de handhavingspartners leveren bij de Brzo-bedrijven zorgt voor actuele vergunningen die we extra controleren ten opzichte van de overige complexe bedrijven. Monitoring van de resultaten, kennis delen (ook tussen bedrijven onderling) en optreden als het nodig is leveren een bijdrage aan een veilige leefomgeving. Met de handhavingspartners bekijken we hoe we de effectiviteit van onze inzet kunnen verbeteren. Uiteindelijk zijn het de bedrijven zelf die de belangrijkste inzet moeten leveren.